על יחסי התחום הביטחוני והאזרחי והשפעתם על הדמוקרטיה הישראלית * פרופ' גבי שפר - 01/02/2008
עם פרסום דו"ח ועדת וינוגרד חשוב לעמוד על היבט מרכזי הפוגם בדמוקרטיה הישראלית: חשיבותם המעשית והחיונית של יחסי-הגומלין בין התחום הביטחוני והתחום האזרחי בישראל. נושאים אלו יהוו מוקד לדיונים מעמיקים מתמשכים בעלי מסקנות עיוניות ומעשיות. מדובר בכך שהיעדר גבולות בינלאומיים מוגדרים ומוכרים למדינת ישראל, הסכסוך המתמשך של ישראל עם המדינות הערביות השכנות ועם הפלסטינים, האמונה של רבים מאזרחי ישראל כי המדינה עדיין נתונה לאיום קיומי, וההכרה כי מערכת הביטחון, ובייחוד צה"ל, משחקים תפקידים מרכזיים בקביעת מדיניות החוץ והביטחון של ישראל. כל אלה הופכים את יחסי התחום הביטחוני והאזרחי בישראל לסוגיה רלוונטית ושנויה במחלוקת. וזאת כיוון שלמעשה מתקיימים יחסי-גומלין הדוקים ובעייתיים בין חלק, או בין כל הגורמים האלה, ובין השחקנים בשני התחומים, הביטחוני והאזרחי. לאור השאלות הנוקבות שמעורר נושא היחסים בין התחום הביטחוני והתחום האזרחי בישראל יש הכרח לפתח גישה מושגית, מחקרית ומעשית חדשה אשר תנסח ותציע פתרונות לכמה מן החסרים הבולטים בהבנת היחסים האלה, ובייחוד בקשר ליחסים והמגעים הבלתי-פורמאליים (כלומר, לקשרים, ליחסים ולמגעים שאינם נעשים דרך "הצינורות המקובלים" כמתחייב בחוקי ישראל), בין גורמים ביטחוניים ואזרחיים שונים בעלי השפעה רבה מאד על קביעת המדיניות בתחומים חשובים ורגישים רבים בישראל. בחינת הסוגיה הזו יכולה וצריכה להיעשות על-ידי התייחסות ל"רשתות מדיניות" (policy networks), שנודעת להן השפעה על עיצוב מדיניות כללית ופרטנית, שגורמים שונים הקשורים למערכת הביטחון ולמגזר האזרחי בישראל יוצרים ומקיימים. "רשתות מדיניות" אלה הן מקבצים של שחקנים שלכל אחד מהם יש אינטרסים עצמיים או עניין במדיניות מסוימת, ושהם בעלי יכולת רבה להשפיע על קביעת המדיניות והמדיניות עצמה, ועל הצלחתה או כישלונה. הכוונה היא לרשתות המעורבות בעיצוב מדיניות הביטחון של ישראל והמשפיעות על המדיניות וההחלטות השונות אשר ננקטות בתחום קריטי זה ובתחומים רבים נוספים הקשורים לסוגיית הביטחון. הטיעון המרכזי הוא שבישראל קיימת, למעשה, "רשת ביטחונית" אחת הדוקה, בעלת עוצמה והשפעה רבה על תהליכי קביעת המדיניות בתחום הביטחון ועל מדיניות ספציפית בתחומים רבים, ביטחוניים, חברתיים, כלכליים, פוליטיים ואפילו תרבותיים. כאן ראוי לציין כי משקיפים בודדים זיהו בישראל משהו הדומה ל"קומפלקס צבאי-תעשייתי," אך גם אלה לא עמדו על מלוא ההיקף של הקשרים הפורמאליים והבלתי-פורמאליים בין בכירי מערכת הביטחון בשירות פעיל ובגמלאות, מצד אחד, ובין גורמים שונים במערכות התרבותית, החברתית, הפוליטית והכלכלית, מצד שני, כמו גם על ההשפעה הרבה הנודעת לקשרים הללו על קביעת מדיניות באופן כללי ועל עיצוב מדיניות קונקרטית בתחומים רבים שאינם רק בתחום הביטחון "הטהור". ה"רשת הביטחונית" בישראל הפכה לשחקן המשפיע באופן ניכר -וניתן אף לומר הגמוני- על תחום "הביטחון" בישראל, אבל גם על תחומים רבים ומגוונים הנוגעים לחייו של כל אזרח במדינה. יש צורך להבחין בין הרשת הביטחונית ובין "שותפות פוליטית-צבאית", או "התרחבות התפקוד," של מערכת הביטחון. בעוד שאבחונים אלה מניחים למעשה כי קיימות במדינת ישראל לפחות שתי מערכות, שהן שוות-עוצמה והמקיימות מרצונן החופשי קשרי-גומלין, "הרשת הביטחונית" הקיימת בישראל היא "ישות" בלתי-פורמאלית ובלתי ממוסדת אחת, שמעורבים בה מגוון גדול של שחקנים, ובכלל זה כאלה המייצגים ארגונים ממשלתיים וחוץ-ממשלתיים, חברות, מפעלים ועסקים פרטיים. כל אלה מעורבים באופן עמוק בקביעת מדיניות הציבור וביישומה, שהיא ההיבט המרכזי ביותר של הפוליטיקה. במילים אחרות: בישראל קיים מערך בלתי-פורמאלי של יחסים מורכבים ודינאמיים בין שחקנים מן המגזרים האזרחי והביטחוני בישראל, המתמקדים בהשפעה קריטית על תהליך קביעת המדיניות ועל המדיניות הלכה למעשה. כיוון שהגבולות בין כל השחקנים האלה הם מטושטשים מאוד, אין משמעות להפרדה הפורמאלית בעיקרה בין התחום הביטחוני והאזרחי. ניכר בבירור שהשחקנים האזרחיים המשתתפים ברשת המדיניות אינם עולים בעוצמתם על השחקנים הביטחוניים, ואינם יכולים לפקח באופן יעיל על השחקנים הביטחוניים, או אפילו להפחית את השפעתם על קביעת המדיניות. בפרט כאשר המעבר בין הממסד הביטחוני וכל אחד מן התחומים האזרחיים נמשכים ללא הרף והפכו כמעט "טבעיים". מקור הרשת הביטחונית בישראל איננו באופי המיליטריסטי של החברה הישראלית, אלא במבנה העוצמה המיוחד שנוצר עוד על ידי "האבות המייסדים" של מדינת ישראל והמשיך להתבסס בימי יורשיהם לדורותיהם. אלה התכוונו להשתמש במערכת הביטחון, ובייחוד בצה"ל, לא רק למטרות ביטחוניות מובהקות אלא גם בכדי לקדם את תהליכי בניין המדינה וגם את ההשתלבות החברתית בישראל של כל העדות והגישות הפוליטיות שהופיעו בישראל מאז שהוקמה. אולם, רצונם הבלתי נלאה של מנהיגים אלה להבטיח את האינטרסים של הארגונים השונים שלהם, גרמו לכך שהשחקנים שמקורם בסקטור הביטחוני הטילו ועדיין מטילים צל כבד על המנהיגים של הסקטור האזרחי. במסגרת המשותפת והבלתי פורמאלית של הרשת הביטחונית, השחקנים, שמקורם בסקטור הביטחוני, הפכו להיות השחקנים המשפיעים ביותר בתחום הפוליטי ובתחומים אחרים כולל בתחום הכלכלי. הגבולות בין המערכות הביטחונית והאזרחית, שנשמרו פרוצים במכוון על ידי שני הצדדים, אפשרו לאנשי מערכת הביטחון לחדור לתחומים אזרחיים מובהקים, לקשור קשרים הדוקים מאד עם שחקנים בעלי עוצמה במסגרות אלה, ובכך הם קידמו את הקשרים בין חברי הרשת משני הסקטורים האלה. למרות מיקוד הדיון בהשפעה הנודעת ל"רשת הביטחונית" על קביעת מדיניות בכלל ועל מדיניות ספציפיות בתחומים שונים, לחברי הרשת הזו יש גם ערכים, תפיסות, דפוסי-התנהגות, אינטרסים ומטרות משותפות המאפשרים את פעולתה המתמשכת. לפיכך, ובניגוד לטענות בדבר גבולות "מקוטעים" בין התחום הביטחוני והאזרחי בישראל, או היעדרו המוחלט של מגזר אזרחי בעל-משמעות בה, "הרשת הביטחונית" פועלת כנגד הפרדה והיפרדות ממשית בין התחום הצבאי והאזרחי בישראל, אשר, בתורה, עשויה להביא להתמקצעות של הסוכנויות הביטחוניות השונות, וכפועל יוצא מכך, להגברת יעילותן. במקום זאת, מתרחש למעשה תהליך של חדירה הדדית מסיבית ותלות-גומלין בין שני המגזרים, האזרחי והביטחוני. ההמשכיות של מצב-עניינים זה הופכת את התפישה של "התרחבות, או התכווצות התפקוד" של המגזר הביטחוני בישראל לבלתי-משמעותית או ישימה. דברים דומים אמורים לגבי התפישה של "משבר" ביחסי המגזר הצבאי והאזרחי בה. באורח המזכיר במידה מסוימת את התפישה של "הקומפלקס הצבאי-תעשייתי," ומתוך נקודת-מבט רחבה יותר, התפישה של "הרשת הביטחונית" מזהה תשלובת הדוקה של אינטרסים אזרחיים וצבאיים בעלת עוצמה רבה, שנוצרה על חשבון הצרכים והאינטרסים של הציבור בכללותו. כאמור לעיל, דרך ראייה זו המדגישה את היחסים הקרובים מאד בין בכירים במערכת הביטחון ואנשים רבים מן המערכות האזרחיות -כולל בכירים לשעבר במערכת הביטחון ובעלי הון- את הזרימה הבלתי-פוסקת של אנשים, רעיונות ואינטרסים מתחום אחד למשנהו, ובפרט מן התחום הביטחוני לתחום האזרחי, את ההשפעה המתמשכת של אנשי מערכת הביטחון על המתרחש במערכות האזרחיות השונות, ואת האופן שבו תהליכים אלו משפיעים על קביעת מדיניות ועל מדינות ספציפית במדינת ישראל. כמעט ואין צורך להוסיף דברים על השפעת קיומה של הרשת הביטחונית הבלתי פורמאלית הזו על מהות ותפקוד הדמוקרטיה הישראלית. קיומה של הרשת תורם רבות מאד להתדרדרות הקשה של הדמוקרטיה הישראלית.
------------------------------------------------------------------------------------- * הדברים במאמר זה מתבססים בחלקם על המאמר הבא: אורן ברק וגבי שפר: "גישה חדשה לחקר היחסים שבין מערכת הביטחון לחברה האזרחית בישראל", גבי שפר (עורך) צבא שיש לו מדינה? מבט חדש על מקום הביטחון ומערכת הביטחון בישראל, בימת ון ליר לשיח ציבורי, ירושלים: מכון ון ליר, 2007.
לדף קודם
שלח לחבר
הדפס
מפת אתר
English
שאלות
קישורים